ساختارافقی نظام
استرداد حاکمیت مردم برای مردم
دکترنجیب الله مسیر
درین روزها هنوزهم " خواهندگان" حکومتگری درفکرتقسیم قدرت اند. ولی این بار ازراه دیگر، ازراه برنامه های انتخاباتی – ازراه کاربرد دستاورد های انقلاب مدیریتی، ( انقلاب درشیوه وروش تصمیم گیری)، فرمانروایی وفرمانبری، انقلابی که درمدیریت دولتی ازاجباربه اجماع وازخشونت به اقناع گذشته است؛ پرسش اساسی این است که داوطلبان حکومتگری قدرت را چگونه تقسیم می نمایند؟ میان فرمانروای کابل و زورمندان منطقوی؟ یابه گونه های دیگر؟!
دراین گونه سهمبندی ها، تقسیم قدرت و توزیع صلاحیت بین مرکز و محلات نسبت زور و جایگاه اقتدار فرماندهان و شرکای قدرت را متکی به اصول ( ازهرکس به اندازه زرو زورش و برای هرکس به اندازۀ تعهدش – تعهدی که مرکزرا هرگزبه چالش نخواهد کشاند، حتی به ارزش بیدادگری وخودکامگی مرکزدرحق مردم ولایات ومحلات! ) در ساختار عمودی نظام، مشخص می کنند.
پاسخ دادن به این پرسش ساده نیست. بادریغ فراوان، واژه هایی که مؤلفه های دیدگاه نورا در مدیریت دولتی وسیاسی می سازند نادرست بکار گرفته می شوند، عدم تمرکز وتمرکززدایی درمدیریت دولتی حتی ازسوی غیر متمرکز خواهان نیز به گونه ی نهایت بد فهمی وسطحی نگری به نمایش گذاشته می شود. دریافت اندیشه های تمرکز زدائی در نزد باورمندان تقلیدی آن، بسیار نادرست بوده، توجیه ناجور و درک نادرست از رویکرد های دموکراتیک در ساختار مدیریت است.
درجهان کنونی هیچ نحوه ی مدیریت، هیچ شکلی از سازماندهی حاکمیت مشروعیت ندارد، مگراین که متکی بر ساختار های دموکراتیک باشد. به عبارت دیگر باید هر ساختار و رفتار، هر جکومت و دولت، نهالش از نهر عدم تمرکز ( همان نهاد و رویکرد تکمیلی دموکراسی ) آب خورده باشد، تا درست درک شود، یا به حیث روش نجاتبخش و یا کارکرد تجزیه طلبانه ( تفکیک جایگاه مدیریت مرکز و محلات ) به بررسی گرفته شود.
در جامعۀ سنت خو و عقده سالار، پایه های نظری افراد در همه زمینه ها، بیشتر از حوزه ی خوشبینی و رواداری آنها، ویا هم بدبینی و ناروائی آنها در برابر اندیشه ها و نیز واقعیت های جامعه، شکل یافته است. از این سر است که بیشترینه با نوعی عا مگوئی و عوامزدگی، اما با شور و شتاب فلیسوف مآبانه ( با حرص وولع ) میگویند: دموکراسی برمبنای ساختار نظام غیر متمرکز، در بهترین شکل خویش، توزیع و تقسیم عمودی قدرت است میان مرکز و ولایات!
و یا به بیان دیگر، به نادرستی تمام بیان می گرددکه، سیستم ریاستی دموکراتیک نمی باشد، ولی هرگز به این شرط توجه نمی فرمایند که بارکاربرد مدیریت نامتمرکز سیستم ریاستی مانند اینکه درفرانسه وجود دارد، درشمارسیستم های ممتاز ودموکراتیک قرارمی گیرد. با این رویکرد بخاطر دریافت درست باور و بینش صاحبنظران، باید به بینیم که، عدم تمرکزازسوی اهل نظر، سیاستمداران وسیاست گذاران افغانستان چگونه پیشکش می شود:
درک وارونه ای از غیرمتمرکزسازی ساختارقدرت و نظام سیاسی
اکنون به نظرمیرسدکه، تفاوت اندیشه و دریافت سیاست باوران و اهالی فکر ازمفاهیم ساختار قدرت درگذشته و امروز بسیار دور از همدیگر نمی باشد. در دوران مشروطه قانون گرائی برای مشروط ساختن قدرت آرمان فعالان سیاسی و مبارزان ملی بود، درحالیکه امروز برای پیشرو ترین نیروهای سیاسی و منتقد وضعیت، نامتمرکز خواندن ساختار نظام بدون توجه داشتن به محتوای قانون اساسی، شرط تحقق دموکراسی دانسته می شود. درک متناقض از د موکراسی و ساختار قدرت سبب شده است که، مردم مراد اصلاحات را به درستی ندانند و جامعه نیز نارضایتی اصلاججویان را پایه ی درخواست های ایشان بشناسد. حال ببینیم که اندیشمندان و شخصیت های سیاسی کشور، نسبت به متمرکز بودن و نامتمرکز ساختن قدرت بصورت عمودی و افقی، چه تلقیاتی دارند:
نخست –از سوی اپوزیسیون حاکمیت، گفته می شود که عدم تمرکز تقسیم قدرت بین مرکزوولایات است، برای این منظورباید صلاحیت والیان وحکام محل بیشترگردد. شگفت اینست که، برای آنکه این تقسیم ماهیت دموکراتیک پیدانماید باید والیان وحکام ولایات انتخابی باشند. چه درک مقلدانه و نادرستی از ساختار غیر متمرکز! چه بدفهمی درشتی از مدیریت و ساختار نظام، چه برخورد سطحی نگرانه و کم فهمی ازعدم تمرکز و یا تقسیم قدرت ازبالا به پایین – بین حکومت مرکزی و حکومت های محلی!
دوم - برای اینکه عدم تمرکزو یا رهایی ازتمرکز درمدیریت دولتی درست درک گردد، باید اول بدانیم که حکومت های دموکراتیک محلی کدام ها اند؟ آیا منظورازحکومت محل ارگان اداری ولایت وولسوالی ها اند؟ تقسیم کشور ازلحاظ اداری به ولایت وولسوالی هایک اصل عدم تمرکزاست ولی چنین تقسیمات اداری به این مفهوم است که حاکم مرکزی ازطریق گماشته گانش( والی وولسوال ) فرامین وتصامیم خودرا که درمرکز بدون مشارکت نهادهای انتخابی مردم می گیرد، آن را درمحلات وولایات تطبیق می نماید. به هرروی به روند حکومتگری یک پله ی دیگرافزوده می گردد ومردم زیرستم دوپله یی یا دوچندان قرارمی گیرند.
سوم - درچنین حالت حتی اگروالی وولسوال ها انتخابی هم باشند، بازهم دردی را درمان نمی کنند، زیرا تصامیم درمرکزویا به امرمرکزگرفته میشود و محل تنها دربرا برمرکزگزارشده است، نه دربرا برمردم. طرفداران اصلاحات و نقد نظام سیاسی، به انتخابی شدن محض والیان و ولسوال ها دیده دوخته اند. پس منظورازرهایی ازتمرکز درمدیریت دولتی و سیاسی چیست و بنابرآن، چگونه می توان آن را بازشناسی نمود و ازنوتعریف کرد؟
چهارم - با تکیه نمودن برساختار دموکراتیک، براحتی نمی توان به محتوای دموکراتیک دست یافت. اگر غیر ازاین بود، سال هاست که در افغانستان واحد های اداری از مرکز تفکیک شده اند و در گذشته ها این ساختار به شکل ( نائب حکومت، ولایت، ولسوالی و علاقه داری ) فعالیت داشتند. اما همه دولتهای گذشته، استبدادی، توتالیتر، اونیتار و متمرکز بودند، به همین باور پادشاهان و سپس رییس جمهورها همه اقتدار جو بودند و لذا تمام افغانستان را به درشتی و بیداد، از مرکز اداره می کردند.
پنجم - دولت اونیتارناب وجود ندارد. هرکشورکم ازکم ازشهرداری ها یا به بیان دگرازواحدهای نامتمرکزمانند ولایات وولسوالی ها متشکل اند. تفویض حاکمیت به رتب پایینی حکومت مرکزی درین واحدها ( نه برای حاکمیت های محلی) می تواند بیانگربهترسازی مدیریت دولتی باشد ولی هرگزبه مفهوم رهایی ازحاکمیت متمرکز نیست. درواقع حاکمیت متمرکزبوسیله نمایندگان حکومت مرکزی درمناطق ومحلات پیاده می شود.
ششم - منظور ازرهایی ازحاکمیت متمرکز، انتقال حاکمیت در مفهوم مدیریت به لحاظ محتوائی است، که ازسطح ملی به سطح خودگردانی محلی ( یا ازسطح نمایندگان حکومت مرکزی به حکومت محلات )می باشد، زیرا خودگردانی های محلی مستقیمن تحت اثر حکومت مرکزی ونمایندگان ویا شاخه های آن نمی باشند. منظورازرهایی ازمدیریت متمرکز، انتقال صلاحیت ومسئولیت ها ازحاکمیت مرکزی دولتی به سطوح پایین ( مدیریت و به ساختارهای غیردولتی ) می باشد. این رهائی نیز بیشتر به درجۀ دموکراتیک بودن ساختار بستگی دارد. برای این است که، دانشمندان چندین گونه رهایی ازتمرکزرا به نسبت مدیریت، چنین برجسته میسازند:
تمرکززدایی اداری:
روشنترین نوع برخورد با تمرکز و اقتدار، تمرکز زدائی اداری است. درین حالت حاکمیت محلی دربرابر حاکمیت مرکزی گزارش دهنده می باشد( همانگونه که دربالا یادشد).
تمرکززدایی سیاسی:
نوع دیگر تمرکز زدائی، همان نگاه سیاسی به اقتدار متمرکز است. درین حالت حاکمیت محلی درنظرازدولت مستقل بوده ودارای صلاحیت ومسئولیت های مستقل و قانونی خود میباشد( حاکمیت محل مستقل ولی محاط به قانون ومقررات دولتی از سطح مرکز میباشد).
تمرکززدایی بودجوی:
این گونه ی تمرکززدایی با انتقال منابعی که برای تحقق بودجه و توسعۀ برنامه ها صورت می گیرد، مدیریت می شود و صلاحیت و مسئولیت های انتقال داده شده لازم است تا بازشناختی گردد.
تمرکز زدایی مارکیتی یا رهایی بازار ازتمرکز:
درین حالت وظایف نهادهای با صلاحیت دولتی به شمول زمینه های پلانگذاری واداره به سکتورخصوصی( شرکت ها وتصدی ها خصوصی) سپرده می شود.
اساسی ترین اصل دررابطه به تمرکززدایی مؤثر، موجودیت خودگردانی واقعی در پله های پایینی حاکمیت وسازماندهی دموکراسی در مدیریت بحیث شیوه وروش پیاده سازی حاکمیت بازشناختی شده است.
با این بیان فشرده از مفاهیم ساختاری و نحوه ی مدیریت در جامعه، پیش ازینکه به بررسی پیشینه تاریخی عدم تمرکزورهایی ازمدیریت متمرکزدولتی وسیاسی درکشور بپردازم، لازم می دانم، درمورد برداشت هایی که ازمدیریت دولتی وسیاسی درجهان کنونی وجود دارد، بسیارکوتاه پرداخته شود:
سیاست و مدیریت دولتی دوسازمایه روند پیاده سازی حاکمیت اند که بدون آن بازآفرینی مؤلفه های سیستم سیاسی متصورنمی باشد؛ سیاست مناسباتی است که بین افراد وگروه ها برای رسیدن به فرمانروایی وحکمرانی برپا می گردد.
سیاست دولتی – کارکرد هدفمند چهره ها، نهادها وحاملین حاکمیت دولتی درزمینه طرح، ترتیب وتطبیق برنامه های راهبردی برای رشد دولت وتوسعۀ جامعه با جلب مشارکت وسیع وهمه جانبه شهروندان، نهادها وساختارهای پی ریزی شده ازسوی آنها می باشد؛ درواقع سیاست درهردولتی که باشد، پیش ازهمه، یک تفکرترتیب شده ی راهبردی درمورد توسعه اجتماعی میباشد.
تصامیم حاکمیت زمانی ازباالقوه به باالفعل تبدیل میشود که ازکارگاه مدیریت دولتی بگذرد، مدیریت دولتی شکل، شیوه وروش تحقق وپیاده سازی تصامیم دولتی – سیاسی می باشد.
پیشینه تاریخی عدم تمرکز درافغانستان
همانگونه که ازنامش پیداست عدم تمرکز واقعی یک نهاد دموکراتیک است وآنرا می توان تنها دروجود رژیم های برخاسته ازقانون اساسی جستجوکرد؛ غیر متمرکز را به بیان بهتر، می توان در زمانیکه کشورهای جهان ازشاهی مطلقه به جمهوری یا شاهی مشروطه گذشتند وقدرت فرمانروا، امپراطورو پادشاه محدود شده وتحت کنترول ارگان های انتخابی مردم قرارگرفت، جستجوکرد. غیر متمرکز ساختن مدیریت، نه آنست که به ساختار غیر متمرکز اداری قدرت که از مشروطه تا امروز اجرا شده است بسنده شود، بلکه باید ساختار، محتوا و مدیریت هرسه امر برای مؤثریت اِ عمال مدیریت در گردانندگی آن بر محور برنامه ها و مردمی کردن قدرت، استوار باشند.
باید توجه داشته باشیم که، تفکیک عمودی قدرت در ساختار نظامهای سیاسی پیشین بشمول دوران مشروطه، در یک نادرست انگاری شناخت از قدرت و نظام سازی، طوری بوده است که، شاه در مرکز برای دوام سلطنت خویش ازیکسو و به منظور اشباع نسبی خود خواهی فرماندهان حکومت های محلی، فرمان داران را اختیار میداد تا هم برای تابع نمودن مردم و هم برای سرکوب خواسته های ایشان، هرچه می توانند انجام بدهند.
چنان برخوردها و چنین تقسیم عمودی قدرت را که شکل ساده ی ساخت غیر متمرکز نظام در گذشته بود، چگونه می توان به مفهوم ساختار غیر متمرکز؛ با پایه های امروزین برداشت از تمرکز زدائی در ساختار و مدیریت، یکسان دانست؟ در حالی که در گذشته استحکام قدرت مطلقه ی شاه و رییس جمهور مراد می شد ولی در اندیشه های سیاسی منتقدان امروز نظام سیاسی، غیر متمرکز نمودن نه تنها برای الغای استحکام قدرت مطلقه ی شاه و رییس جمهور است، بلکه مراد توسعۀ قدرت مردم و بلند بردن سطح مشارکت آنهادر نظام و مسئولیت در توسعۀ غیر دولتی نمودن مدیریت برپایۀ تفکیک محتوائی مرکز و محلات است.
درکشورما هم اصل عدم تمرکزرا می توان درقانون اساسی دوره ی امانی مشاهده کرد. درماده 63 قانون اساسی مصوب 1303 هجری شمسی چنین آمده است:
" اداره ولایات
ماده 63: اداره ولایات برسه اصل اساسی استواراست:
غیرمرکزی بود قدرت.
تصریح وظایف ومسئولیت ها.
تصریح صلاحیت ها.
تمام مسئولیت های مامورین ولایات به اساس اصول فوق وقوانین مربوط معین گردیده است. صلاحیت های این مامورین نیز باساس همین اصالیب قوانین محدود است وهرمامور به امرمافوق ترش مسئول است ( نه دربرا برمردم- نگارنده ).
ماده 64 : نمایندگی های وزارتها درولایات تآسیس گردیده همه اشخاص کارهای مربوطه شانرا اولآ به شعبات مذکور جهت حل وفصل راجع خواهند ساخت.
ماده 65: اگرمعضلات مردم درنمایندگی های وزراتها حل نگردد ویا اینکه مامورین مربوطه موضوع را مطابق قانون فیصله ننمایند. شاکیون میتوانند موضوع رابه دفاترعالی تروزارتها درولایات وی اگرضرورت احساس شود به حکام وحاکم اعلی راجع سازند".
ازآنچه ارایه گردید دواصل را برجسته میسازیم:
- غیرمرکزی بودن قدرت
- - بیرون از قوس بودن مردم درمعادله قدرت( مسئولیت مامورین پایین رتبه تنها دربرابربالا رتبه ها وحکام اعلی).
بایک نگاه سطحی به مشاهده میرسد که درمورد همه مسایل درمحلات، گماشته شدگان مرکز وحکام اعلی تصمیم می گیرند. قابل یادآوری است که امروزه هم، فهم سیاستمداران ما درهمین سطح است؛ یک چهره ولواینکه انتخابی هم باشد، باید تصمیم بگیرد، مشارکت مردم نه درروند تصمیم گیری و نه در پروسه نظارت برتطبیق تصامیم، نه درآنزمان و نه درین روزگار مطرح نمی باشد؛ هم درآنزمان وهم درین روزگار مامورین فاسد ورشوه ستان یکی دربرابردیگرمسئول وگزارشده می باشند، همدیگر را میشناسندواحترام می کنند؛ آنهایی که فاسد نیستند سرزنش می شوند که قانون فساد را نقض کرده اند.
چنین روش مدیریت و لواینکه غیرمرکزی هم باشد، اما به شدت فساد زا است. این گونه روشها مشروعیت حاکمیت را ازبین میبرند وحمایت مردمی را نابود می سازند. سخن درست این که این روش ها دیرپا نبوده ودرزمان کم حاکمیت راسربه نیست میکنند.
درحقیقت بایدآن حاکم اعلی مردم باشند وتصامیم را درنظام نامتمرکز نمایندگان انتخابی مردم درمحل اتخاذ نمایند. به این ترتیب درحاکمیت وقدرت نامتمرکز، مردم محل حاکم اعلی میباشند وتصامیم را نهاد های سیاسی انتخابی مردم با مشارکت مردم محل اتخاذ می نمایند وساختارهای گزارش دهنده برای این نهادها آنرا تطبیق مینمایند. مردم هم ازطریق نمایندگان خود تصمیم می گیرند وهم درروند تصمیم گیری مشارکت می ورزند وازچگونگی تطبیق تصامیم نظارت می نمایند.
وظیفه حکومت مرکزی براساس فهم امروزی ازعدم تمرکز، نظارت بررعایت قوانین ومقررات ازسوی نهادهای رهبری کننده وخودگردان محلی(حاکمیت محل، حکومت محل) میباشد.
درماده 66 قانون اساسی سال 1303 هجری شمسی چنین آمده است: " تشکیلات وظایف ومسئولیت های بلدیه درنظامنامۀ بلدیه تصریح گردیده است".
به هرروی بلدیه ها میتوانستند ومیتوانند که اساس خوب وظرفیت پروری برای ایجاد ارگان های خودگردان محلی با خودمختاری های چشمگیر پذیرفته شوند. سعی می گردد تا درآتیه درین جستار به این موضوع گسترده تر پرداخته شود. روند سیاسی دردوران پادشاهی محمد نادر به گونه ی شکل گرفت که نهادهای عدم تمرکزاداری (حکام، حکام اعلی وریاست تنظیمه ها) حفظ وهرچه بیشتر به خودکامگی پادشاه ودست نشاندگانش افزوده گردید.
درزمان ظاهرشاه یا دردهه دموکراسی بازهم حاکمیت مردم درمحلات برایشان بازگردانده نشد وآن مقام والا یعنی مردم آفغانستان وبه ویژه نمایندگان مردم محلات درسطح مشاوربرای حکام و"حکام اعلی" ورام گردانیدن هرچه بیشتر عصیان توده ها موظف گردیدند. همه شورا های نمایندگان مردم که صاحبان اصلی قدرت هستند درمقام مشورتی برای غاصبان قدرت مردمی - حکام وحکام اعلی ( والی وولسوال) قرارگرفتند.
برگرداندن حاکمیت مردم برای مردم درمحلات چگونه فهمیده میشود؟
نهاد نامتمرکزیک نهاد دموکراتیک است وبیرون ازدایره دموکراسی کاربرد درست ندارد؛ دموکراسی سازماندهی حاکمیت مردم است، حاکمیت فرمانراوایی وفرمانبری، تصمیم گیری وپیاده سازی اراده فرمانروا است. مردم حکومت را برای تحقق خواست های خویش ایجاد میکنند وصلاحیت فرمانروایی را که ازآن مردم است برای حکومت موقتآ تفویض مینمایند.
حکومت ایجادشده برای سازماندهی زندگی اجتماعی واقتصادی – سیاسی مردم درسطح کشور ودرمناسبات بین المللی برطبق قوانین ومنافع ملی بکارمی افتد وپالیسی های رشد اقتصادی – اجتماعی کشوررا ترتیب وتنطیم مینماید. برای تحقق وظایف محوله همکاری همه نهادهای شامل سیستم سیاسی راجلب مینماید. برای جلب همکاری شهروندان درمحلات باید برای آنها این حق داده شود که خود به گردانندگی زندگی خود درمحل اقامت بپرادازند، اینجاست که ضرورت خودگرانی ها درمحل بوجود می آید تا شهروندان بتوانند متشکل شوند وخود برای خود خدمات اجتماعی را با درنظرداشت ویژه گی های محل، بااحساس مسئولیت عرضه بدارند.
برای این منظورحکومت زمینه را مساعد میسازد تا ساختارونهادهای خودگردانی درچوکات قانون ایجاد شوند وبه گونه مستقل ولی برطبق قانون ومقررات نافذ مرکزی فعالیت نمایند. حکومت مرکزی به همکاری، مشارکت وحمایت مردم نیازدارد، مردم زمانی ازحکومت حمایت وپشتیبانی مینماید وآنرا مشروع می پندارد که خود درروند تصمیم گیری وتحقق آن با داشتن صلاحیت واحساس مسئولیت مشارکت داشته داشته باشند و بتواند ازاجراات حکومت نظارت وکنترول نماید.
حکومت بادرک همین ضرورت ونیازمندی برخی ازصلاحیت های خود را برای حکومات محلی انتقال میدهد تا درمحل شهروندانی که درسازمان ها ونهادهایی که برای هدف روشن ومعینی ایجاد شده اند(مانند شهرداری ها) بتواند خود به عرضه خدمات اجتماعی وسازماندهی زندگی اقتصادی – اجتماعی بپردازند؛ تنها درچنین حالت آن صلاحیتی که ازمردم بود وبرای دوره ی معین برای حکومت تفویض شده است، دوباره به شهروندان برای حل مسایل مربوط به زندگی اجتماعی واقتصادی شان درمحلات مسترد میشود.
نهادها وساختارهای انتخابی مردم درمورد برخی ازمسایل خود تصمیم میگیرند وبرخی دیگر را مشترکآ با حکومت ودربرخی موارد به نمایندگی ازحکومت مرکزی عمل مینماید. چنین است اصل برگرداندن حاکمیت مردم برای مردم.
ادامه دارد
بحث دوم
اساسات نظری برپایی حاکمیت نا متمرکز و رهایی ازتمرکز درمدیریت دولتی وسیاسی
درین بحث مسایل آتی به بررسی گرفته میشود:
مدیریت دولتی چیست ؟
مدیریت سیاسی چیست؟
خودگردانی های محلی، رسالت وماموریت آنها. و غیره
پیشنه تاریخی درهرسه مورد.